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宦吉娥,陈潞镓,孙君.中国地质调查立法的路径选择[J].中国国土资源经济,2024,37(9):11-21.
0 引言
1 我国地质调查立法需求迫切
2 我国地质调查立法供给不足
3 地质调查立法路径的域外考察
4 我国地质调查立法路径的选择
5 结语
地质资源供给和地质环境安全为中国式现代化提供地质保障，而地质调查工作是地质环境安全和地质资源供给的先导基础。提升地质调查工作的质效、保障地质调查工作有序运行是国家能源资源安全保障、高质量发展、美丽中国建设的刚性需求。然而，当前我国地质调查领域立法供给不足已成为制约地质调查工作高质量发展的制度瓶颈，亟待引起重视并实现立法供给的突破。本文所称的地质调查聚焦基础性地质调查，以支撑和服务中国式现代化为目标，以国家重大需求，特别是国家能源资源安全保障、新一轮找矿突破战略行动为导向，以区域地质调查及地质资源环境生态国情调查、监测、评价和科学研究为主要任务，具有基础性、公益性、战略性等特征。新时代赋予地质调查工作新使命。推进中国式现代化必须加强地质环境保护，保障地质环境安全，在不同空间维度广泛开展资源、环境、生态、健康、工程、产业、遗址、灾害等地质调查、监测和评价，为中国式现代化营造美丽而安全的地质环境。地质调查工作也是新时代地质资源供给安全的基础保障，打赢新一轮找矿突破战略行动攻坚战要求加强基础性地质调查工作，在国内外复杂局势下，大幅提升能源矿产资源勘查力度和保障水平。
地质调查工作亟待提质增效。一是地质调查工作的组织体制尚未理顺，地质调查机构的定位与职责尚不清晰。地质调查工作涉及央地多级政府、多个部门联动，其职能界限、联动机制尚待健全。二是地质调查工作的重要地位、稳定的经费保障缺乏有效法律依据。当前，存在地质图老化而更新速度趋缓的问题，亟需有序开展持续性更新调查，这就需要持续的常态化财政经费投入，以破解项目主导机制下经费不稳定的困境。三是地质调查人员的工作权利、工作环境亟待法治保障。实践中，地质调查活动在顺利进入调查区域、开展调查工作等方面存在多重困难，地质调查工作的观测站、剖面也经常受到破坏。四是地质调查工作质量评价与价值实现机制不成熟，实践中存在调查报告不规范、调查流程不合理、初步调查工作深度不足等多种乱象，而各部门在审批项目与制定规划时常常忽略地质调查成果的先导作用，造成人力物力浪费。五是地质调查资料汇交、保管与利用方面也亟需优化。在大数据、云计算、物联网等前沿科学技术支撑下，地质调查工作逐步进入数据驱动新时代，“数据孤岛”“信息孤岛”等问题仍需解决，地质资料利用效率有待提高。此外，还存在汇交主体不交、少交、不保质交等问题。
地质调查工作提质增效需要法治保障。要实现地质调查工作的提质增效，必须充分发挥法治的规范、引导、保障作用，将地质调查工作全面纳入法治轨道，而立法是法治的基础和前提。只有通过立法赋权、赋能，明确地质调查工作的重要法律地位，明晰公益性地质调查主体的组织架构和管理体制机制，为地质调查事业提供全链条全要素的法治保障，补齐当前地质调查制度供给的短板，才能为地质调查工作法治化提供强有力的引领和保障。以“地质调查”为关键词，在“国家法律法规数据库”、国务院及其部门官方网站检索现行有效的法律以及规范性文件，通过梳理发现，地质领域立法呈现地方层面繁荣和国家层面滞后的状态。截至目前，辽宁省、江苏省、重庆市等23个省（自治区、直辖市）已出台与地质相关的地方性法规26个。各地方性法规集中关注地质环境管理或保护，涉及地质环境调查、评价、监测、规划，地质灾害调查，地质勘查管理，地质遗迹调查保护等多项地质工作。在26个地方性法规中，自2018年以来新颁布或修改的有16个，占比约62%。现行有效的国家层面地质调查相关立法依照法效力位阶可以划分为法律、行政法规、部门规章、规范性文件4个层级（表1），经系统梳理发现，关于地质调查工作的规范覆盖面较广，既包括服务于“找矿”的基础地质调查，也包括服务于生态环境保护、地质灾害防治、国土空间开发利用的地质调查监测评价等，其中与能源矿产资源安全供给和地质灾害防治相关的地质调查规范是现有立法的重点供给领域。总体而言，现有立法供给与地质调查工作在中国式现代化建设中发挥应有作用的法治保障需求相比，内容相对滞后且不完备，呈现供给不足的状态。
第一，组织规范缺失。纵览我国现有地质调查相关法律法规规定，相关机构职责定位和管理体制等还未完全法定化，现有法律规范以行为规范居多，旨在概括规定某一类别的地质调查工作应如何进行，没有规定该项工作由哪一主体负责，而部门间的权责界限并不清晰，职责归属与内容尚未明确。第二，对地质调查事业的先导性、基础性和重要性制度显化不够。现有立法将地质调查工作作为调整事项的“背景板”，即便作出专门规定，如《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）（2009年修改）对区域地质调查作出原则性规定，但对地质调查的经费、工作权利、质量要求等实施性内容均未提及，可操作性欠缺，覆盖面窄，造成大量的标准和技术规范对地质调查工作调整和约束作用有限。第三，缺乏对地质环境要素保护的制度供给。地质多样性是生态多样性的重要基础和保障，在带状地理因素相同的情况下，地质多样性为生物多样性和物种分布格局提供了关键驱动力。因此，要实现人与自然和谐共生的现代化，就必须更加积极地探寻地质作用过程与生态空间分布、变化规律之间的关系，注重地质多样性与生态多样性的共生保护。然而，现有法律制度中对生态环境和生物多样性的保护较为注重，对地质本底的保护则较为欠缺，仅对依据一定标准被认定为有价值的地质遗迹加以保护，且多依托尚在发展中的自然保护地法规体系。第四，现有的较为有限的地质调查法规还存在立法碎片化的结构性缺陷。比如，地质调查资料的汇交、保管与利用是地质调查工作的重要规范内容，但却散见于《矿产资源法》《地质资料管理条例》中，这些规范的效力层级有较大落差，且《地质资料管理条例》的部门立法属性较强，主要调整矿产资源领域，地质资料汇交管理的对象未实现传统地质资料向“大地质”资料的转变，不能对接城市建设、地下空间开发、乡村振兴、灾害防治、生态修复治理等各领域各层级对地质资料全面汇集整合共享的迫切需求。碎片化的立法与地质环境整体性要求相悖，同时还存在内容空白、重叠甚至冲突的弊病。2.2 立法层级较低
如表1所示，现行有效的法律中，与地质调查直接相关的仅有三部，其余均为行政法规、部门规章和行政规范性文件。其中，法律效力层级高的，或是因规定较为抽象导致效用不佳，或是与地质调查关联有限难以发挥顶层设计的作用；而发挥实际效用且频繁使用的规范性文件反而效力层级较低。对地质调查工作的调整重度依赖标准及行业技术性规范，法律调整手段尚未受到充分重视。整体效力层级偏低的规范体系在实践中存在多种问题。从立法环节上看，地方性法规可操作性较强，在实践中起着重要作用，但由于缺乏高位阶立法支持，导致地方根据现实需要自主探索，各自立法，甚至出现合法性风险。从执法环节上看，即便已经有了相对完备的规定，也因效力层级较低而在实践中实效降低。比如《实物地质资料管理办法》等规范性文件，因为仅属于部门规章，与交通、水利、城建等部门形成的实物地质资料难以实现统一管理，实际的调整约束较为乏力。2.3 立法功能失衡
立法通过调整社会关系，发挥着重要的规制、赋权和激励功能，通过对现有地质调查相关立法内容的梳理，发现现行地质调查立法存在功能失衡的状况。一是现行地质调查相关立法主要围绕矿产资源供给安全需求而建立制度，不能适应当前基础地质调查理念更新和调查疆域拓展的新发展需求。二是现行地质调查相关立法赋权不足，偏重义务。未明确地质调查的基础性、先导性地位，不能为地质调查人员提供权利保障，更无法为地质工作的顺利开展提供制度保障，反而有较多限制性和义务性规定。三是现行地质调查相关立法激励不足，偏重责任。突出表现便是未提供稳定的财政经费以支持区域地质图常规性更新，未建立公益性地质调查成果汇交共享的激励机制等。
纵观域外立法，地质调查立法已有较为成熟的探索，主要采用嵌入式立法、专门立法两种立法模式。3.1 法典技术下的嵌入式立法
嵌入式立法是指将地质调查相关条款、章节纳入其他法律中，实现地质调查工作内容“入法”。美国地质调查局（USGS）成立较早，法律法规体系不断调整和完善，是采取嵌入式立法模式的典型国家。美国地质调查局根据《组织法》（20 Stat. 394；43 U.S.C. 31）成立于1879年，当时旨在“对公共土地进行分类，并检查国家领域的地质结构、矿产资源和产品”。1962年，美国国会修订了该法案，扩大了对地质调查局的授权范围。随后，美国通过了大量法案支持地质调查工作。如1992年通过的《美国国家地质填图法案》（NG-MA），指导各州地质调查局实施大规模的地质填图、地质图出版工作；2005年，美国《能源政策法案》（Energy Policy Act of 2005）明确指出，美国地质调查局与内政部门收集的地学资料和数据，应当在全国范围内实现通用共享。美国地质调查立法形式上可见于《美国法典》（U.S.Code）和《美国联邦法规》（Code of Federal Regulations，CFR），二者均由多个主题组成，但没有专门针对地质工作的相关卷，而是将地质调查规范纳入多个不同领域的法规范之中。以《美国联邦法规》为例，第5编（Title 5 Administrative Personnel）规定了美国地质调查局行政人员应遵守的标准；第30编（Title 30 Mineral Resources）设置了内政部地质调查局专章，包括财政拨款、项目管理等内容；第43编（Title 43 Public Lands: Interior）涵括了地质调查工作的评估要求、地质信息数据收集范围、仪器类型等条款；第36编（Title 36 Parks, Forests, and Public Property）规定了在国家公园进行地球物理勘探操作许可证的详细申请内容；第50编（Title 50 Wildlife and Fisheries）规定，美国地质调查局可以在任何时候根据法案要求，提交勘探计划以申请进行勘探活动的特殊使用许可。新西兰、日本等国家也采取了《美国联邦法规》“第36编”的类似安排，试图在特殊保护区域保障地质调查工作正常进行。为弥补嵌入式立法适用不便的缺陷，美国地质调查局制定了内容更加集中、方便查找和使用的规范性文件——《调查手册》（Survey Manual），包括地质调查局的组织、管理和工作程序等内容。近年来，美国地质调查局明确了新的发展愿景，《美国地质调查局2020—2030战略》（U.S.Geological Survey 21st-Century Science Strategy 2020–2030）再次重申了美国地质调查局的指导理念，包括建立联邦与州之间、学术界与私营部门之间的多主体伙伴关系，构建多元化和高技能的人才体系等。3.2 专门立法
专门立法模式是指针对地质调查这一领域制定专门性法律法规，对地质调查所涉及的各个核心问题进行逐一规定，建立相应的法律制度和管理体制。德国、英国、马来西亚、南非等国家均采取这一立法模式。德国联邦议院于2020年6月通过了《关于国家地质调查以及地质数据的传输、保护和公共提供以及为完成公共任务提供地质数据的法案》，又称《地质数据法》。该法案由五章组成，包括总则、主管机关的任务和权力、地质数据的传送、地质资料的公开提供及最后条款。总则部分明确指出了地质调查、地质数据的定义和范围；主管机关部分则详细介绍了国家地质土地调查的进入权、预防地质灾害的准入权等权力，以及调查完毕后的恢复义务；地质数据部分除常规的汇交流程、格式与技术要求和不允许公开的情形外，增加了跨境地质数据、无主数据等当前国际实践常见难题的处理；最后条款部分清晰规定了主管机关发布命令的权力、州法律、罚则等条款。该法案的通过和实施标志着德国在地质调查和地质数据管理方面的立法进入了一个新的阶段。英国地质调查局成立于1835年，是世界上历史最悠久的国家地质调查局。1845年，英国颁布了《地质调查法》（Geological Survey Act）。这一先驱式专门立法为地质调查工作提供了法律框架，使调查人员获得进入土地并收集样本的权力。该法内容覆盖面广，涵盖地质调查工作经费来源、组织职能、工作流程、纠纷解决、法律责任等板块。根据英国《地质调查法》，地质调查工作由议会批准拨款；地质调查人员在获得授权后，对即将调查的区域所有人或占有人发出“进入意向”的书面通知后可随时出入，并有权带走岩石、地层或矿物，并作出任何标记。在秉持尽可能减小损害的原则下，工作过程中产生的损害赔偿由议会援助支付。对抗拒或阻挠调查的，可令当事人支付罚款、没收带走的仪器或物品，对不能支付者进行治安拘留。1965年，为规范科学研究相关组织机构的权力，英国《科学技术法》（Science and Technology Act 1965）出台并逐渐取代《地质调查法》。但这一立法依然有非常重要的借鉴意义，为后续英国地质调查工作的蓬勃发展奠定了坚实基础。目前，英国地质调查局正在实施《英国地质调查局2023 年至 2028 年战略——了解我们的地球》（BGS Strategy 2023 to 2028 – Understanding Our Earth）和《环境可持续发展战略》（BGS Environmental Sustainability Strategy），试图“将可持续发展嵌入我们所做的一切”，从而实现更安全的能源转型，更好地应对未来五年对环境和社会的挑战。马来西亚和南非也采取了专门立法模式。1974年，马来西亚制定了《地质调查法》以规范和控制地质调查活动。近年来，为解决气候、环境污染等全球重要议题，满足新增持续开发稀土、锂等资源的需求，马来西亚拟议新法《地质调查和地球科学法》(GSGA)。该法在1974《地质调查法》的基础上扩大了范围，将加强地质调查、信息和档案方面的现有核心领域，新增对地质资源和地质遗产的识别与保护相关内容；拓展地质调查法调整的领域，包容法医地质调查、城市地质调查、海洋地质调查等。南非的专门立法相对而言更加宏观。1993年南非制定了综合性地质调查立法——《地球科学法》（Geoscience Act），将地质调查、地质灾害等地质工作纳入到一个体系框架中，超越各个专业法。该法明确了南非地质调查工作的总体目标、工作任务和组织方式，并依该法建立了地球科学委员会，使之成为南非地质调查局的合法继承者。2022年，南非颁布了《2022年地球科学法条例》（The Geoscience Act Regulations 2022），该条例对地质资料的整理、提交与保存、地球科学委员会的职能、国家咨询机构有关地质灾害的职能等内容进行了全面、详尽的规定。3.3 域外经验的总结
上述国家立法实践依据各国国情存在诸多不同，但又展示出一些共性之处。第一，地质调查立法具有复杂性，涉及面较广，无论是采用嵌入式立法，还是专门立法，都需要有整体性思路，需要解决地质调查定位、组织、事业发展等各项问题。专门立法模式具有立法理念上的一致性、法律体系上的协调性，统一的立法目的、原则能够为法律规则的适用提供有效指引，避免多部法律法规衔接不畅的问题。然而，实现整个地质调查工作的科学立法，程序复杂、内容繁多，立法成本较高且周期较长。相比之下，嵌入式立法效率高、灵活性强，在节约立法成本的同时能够为专门立法起到战略“缓冲”的作用，奠定坚实的制度基础。这种模式下，也应当有法典化思维的整体性布局，以利于地质调查工作的整体性管控，实现立法价值的统一、协调。第二，特定制度内容普及程度较高。各国均明确了地质调查工作的内涵和法律地位，规定了财政资金保障机制、地质调查工作组织体制、质量监督、地质调查成果的管理与共享，以及与其他部门、学术界的合作等制度。第三，致力于应对当前和未来环境、社会、科技的挑战，并努力把握相关机遇。如英国《环境可持续发展战略》强调地质调查工作应当服务于可持续发展和环境建设等。我国地质领域的工作者已认识到地质调查立法的迫切需要，并描绘了“战略引导、职责法定、科技创新、依法治局”的中国地质调查事业法治蓝图，为地质调查立法凝聚了共识，积累了理论基础。在中国式现代化新伟业新征程全力推进之际，明确地质调查立法路径，扎实推进立法进程已刻不容缓。本文以我国地质调查事业发展需求为着眼点，以切实解决地质调查工作法治保障不足问题为导向，遵循地质调查工作科学规律，借鉴域外地质调查立法路径选择经验，提出我国地质调查立法应当采取“嵌入式立法”“专门立法”两种立法模式双线并行的立法路径。4.1 有序开展嵌入式立法
系统性思维下的嵌入式立法安排有利于高效弥补地质调查工作立法空白，同时也为专门立法建立制度基础，是地质调查立法的必经之途和长远布局，并非权宜之计。在地质调查工作范围拓展之后，既有的以《矿产资源法》为基本法的立法供给已无法满足工作需要，在完善既有法律规范的前提下，必须抓紧进行系统性布局，抓住每一部地质调查相关法律的立、改、释契机，精准补充或者强化地质调查相关法律规定。具体而言，应当以两个标准找准嵌入立法载体。第一是地质调查工作的业务范围，凡需要地质调查提供先导性、基础性服务的立法领域，都应当嵌入适当的地质调查规范；第二是地质环境要素的保护，凡涉及地质环境保护、地质安全保障、地质资源保护和利用的立法领域，都应当嵌入适当的地质调查规范。由此，地质调查立法视野充分拓展，立足大地质、大资源、大保护，在能源矿产资源勘查、基础地质调查等既有重点领域进一步优化补强，在逐步拓展的地质调查工作新领域抓紧布局建构填补空白。第一类嵌入涉及找矿、灾害防御、自然资源生态环境利用和保护、空间规划开发和保护、生态修复等立法重点领域。以《矿产资源法》为例，相较于《矿产资源法》（2009年修改），2023年《矿产资源法（修订草案）》征求意见稿给予了地质调查工作更高的关注度。在征求意见稿中，有三个条文与地质调查相关，即第6条、第26条、第27条，这些规定能够一定程度上解决地质调查工作因为缺乏法律层面规范而难以开展，以及地质资料因相关条例效力层级不高而存在汇交、保管和利用不便等问题。其具体制度建构还有完善空间，比如全国人大代表、中国地质调查局青岛海洋地质研究所副所长印萍提议，“在立法上规范地质勘查行业职业准入，在矿产资源法中应有相应的制度安排” 。此外，还应认识到，囿于该法的调整范围，嵌入地质调查条款的新修《矿产资源法》仍只能作为地质调查领域的骨干法发挥作用，地质调查基本法尚缺位。第二类嵌入涉及特殊区域、生态环境要素保护法及生态环境法典等立法重点领域。近年来，自然保护地法、国家公园法、文物古迹保护法等特殊区域环境保护法和生态环境保护法陆续被纳入立法计划。地质调查工作是相关区域、要素保护及其效果评价的先导性、基础性工作，是有效保护和评价的重要环节和技术手段，这也意味着地质调查工作的关键作业区域也会与这些重点保护对象重合。目前，地方性法规中已有创新性立法经验，比如《武汉市地质灾害防治和地质环境保护条例》（2022年通过），该条例注重地质调查工作的先导性、基础性地位，强调地质调查成果对后续开发利用行为的约束性，建立了自然保护地范围之外的地质遗迹保护名录制度等。4.2 积极筹备专门立法
梳理第十二届、第十三届和第十四届全国人大常委会立法规划，发现未将专门的地质调查立法纳入立法计划。第十四届全国人大常委会立法规划与地质调查相关的法律列入第一类项目的包括《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（2023年4月已审议通过）、《国土空间规划法》、《国家公园法》（自然保护地法，一并考虑）、《矿产资源法》（修改），列入第二类项目的有《自然灾害防治法》（防震减灾法修改，一并考虑），在第三类中提到“重要江河流域保护，应对气候变化和碳达峰碳中和”的项目。从自然资源部层面看，《自然资源部2020年立法工作计划》曾将制定《地质勘查活动监督管理办法》列入，《自然资源部2024年立法工作计划》提出，组织开展地质调查方面的立法研究储备工作。由此可见，当前地质调查专门立法有共识、有一定实践和理论研究基础，地质调查专门立法在争取条件成熟情况下成为全国人大常委会第三类立法项目，相关工作需要积极筹备。4.2.1 定位与思路
具体到立法定位和思路，业界在看法上还存在分歧，如有研究者从现代系统论的角度指出，对地质调查领域实行专门立法具有特定的系统目的功能，我国地质调查领域的立法应强化系统思维，以领域法学为范式，依领域法的理念构建地质调查立法；另有学者则从法律分类的视角提出，地质调查立法科属于公法、私法以外的“第三领域”的“社会法”。本文从以下层面考虑地质调查立法的定位与思路。第一，应争取由全国人大常委会制定法律。在立法路径的选择上，通行的观点是由国务院优先出台《地质调查条例》，在此基础之上进一步提升为《地质调查法》。可见应当制定法律已是共识，但制定行政法规是否为制定法律的必经阶段呢？本文认为，根据《中华人民共和国立法法》规定，地质调查条例的立法事项在行政法规的立法事项权限之内，主要是基于国务院的职权立法和先行立法，但制定法律才能解决制约我国地质调查事业发展的深层关键问题。比如地质调查财政经费的保障，涉及财政资源的配置；地质调查机构在整个国家机构体系中的地位，涉及组织法，同时涉及地质调查领域政府与市场机制发挥作用的定位；地质调查开展涉及进入私人或者公共财产权管领区域，涉及财产基本权利和公有制；地质调查制度属于生态文明基本制度建构不可或缺的内容；地质调查所形成的信息数据和成果，需要确定其产权制度和共享机制等。这些内容在行政法规的框架下难以彻底解决，必须在法律层面加以明确。因此，应当区分行政法规和法律的功能，灵活发挥两个途径的优势，积极筹备法律路径，但不排斥行政法规路径，以解决燃眉之急。第二，在功能和性质层面，地质调查法的立法定位需要从三个维度切入。其一，地质调查法应包含组织法的内容。地质调查法与相关行政法规、规章、规范性文件及机构三定方案等共同构成地质调查相关主体的组织法依据。但是，要补强机构改革的合法性并巩固地勘单位改革成果，需要上升到法的高度进行确认。其二，地质调查法是事业法，是保障地质调查工作正常开展、促进地质调查事业乃至地质事业可持续发展的法律规范。地质调查法应将地质调查作为整体性事业推进，引导和规范地质调查活动，在立法目的层面要注重能源矿产资源安全、地质环境安全、生态环境保护和美丽中国建设等事业目标的设定和排序，为地质调查事业的发展锚定目标。其三，地质调查法是地质环境要素保护法。地质调查是围绕岩石、地层等地质要素展开的调查工作，应当注重地质环境要素的保护。目前，地质环境保护的地方性法规数量众多，而国家层面的规范缺位，亟需制定并完善地质调查法，为地方立法提供有效指引。第三，地质调查法在整个法律体系中的定位应同位于《国土空间规划法》。这是因为地质调查工作是国土空间现状调查前置性环节，在国土空间规划和开发建设中发挥着基础性作用，与国土空间规划工作具有非常紧密的联系。目前，“国土空间规划法”“国土空间开发保护法”是立法热点，而关于二者的定位还存在争议。张忠利认为，应当在《国土空间开发保护法》中设置国土空间规划体系专章，再单独制定《国土空间规划条例》，因为《国土空间开发保护法》是国土空间规划领域的基本法。孙聪聪认为，《国土空间开发保护法》是框架法，《国土空间规划法》为实体法。孙佑海、王操认为，“国土空间开发保护法”是国土空间领域内具有统领地位的基本法。本文综合上述观点认为，《国土空间开发保护法》比《国土空间规划法》更具综合性，《国土空间规划法》可作为特别法。相对应的，地质调查法应当与《国土空间规划法》同等层级；而更完善的地质工作综合性立法应与《国土空间开发保护法》同等层级。第四，地质调查专门立法应当坚持科学理论指导分步骤稳步推进。要将习近平生态文明思想、习近平法治思想贯穿到地质调查工作全过程、地质调查立法全过程。坚持绿色地质调查理念，为人与自然和谐共生的现代化和美丽中国建设提供地质支撑。同时，要深刻认识当前面临的严峻的能源资源安全形势，深入贯彻总体国家安全观，加强战略性矿产资源地质调查工作，提升资源自主保障能力。地质调查立法要循序渐进、稳步推进。具体路径上看，应利用现实契机有序开展嵌入式立法，以灵活广泛的立法模式调动各方的积极性和创造性，同时积极筹备专门立法；在前两步均实现的基础上，再考虑将地质、测绘、地震等“大地质”理念下的工作整体纳入地质工作综合性法律中。4.2.2 核心制度构建
地质调查法的制度构建需要综合考虑立法功能与性质定位的三个维度。第一，完善地质调查法组织法内容。首先，要明确地质调查机构的公益性定位和基本职责。其次，要建立政府多部门、中央与地方之间协调联动的体制机制。一方面，要形成地质调查评价和监测、规划、管控联动的职责链条，多部门协同合作、凝聚合力。另一方面，要建立中央和地方政府各负其责、共同保障地质调查工作资金投入的管理体制，加强组织领导、提升统筹协调能力。最后，要坚持政府与企业合理分工、相互促进，充分发挥公益性地质工作的先行引领作用并带动企业跟进，有效衔接公益性地质工作与商业性地质工作。第二，地质调查法的主体部分在于事业法层面的完善。这应当包括：在地质调查法中明确地质调查工作的目的、性质、内容和法律地位，全面包容“大地质”理念下的各类地质调查工作；将加强战略性矿产资源保障、防治地质灾害、服务美丽中国建设、提升全国地质调查工作质效纳入立法目标；规定地质调查战略、规划的制定和实施；建立稳定的财政资金保障机制；建立健全地质调查准入制度；加强地质调查成果审批与质量监督；完善地质调查资料的汇交、保管和利用制度；保障地质调查工作环境等内容。此外，还需明确各种情形下的法律责任，为纠纷处理提供法律依据。同时，要充分重视数字化背景下地质数据、地质资料共享平台的构建和大数据、智能化建设制度规范，对于海量地质资料和数据库，需要健全产权制度，保护各类产权权益。第三，重视地质环境保护。地质环境是重要的环境要素，对生态环境起着重要的支撑、容纳和物质能量供给功能，应当将地质环境保护目的置于立法总则位置，并设置系统性保护制度。此外，地质调查立法应从多方面鼓励地质调查工作创新发展，以满足新质生产力发展的需要，并积极回应《科技进步法》《促进科技成果转化法》等众多法律法规。例如，鼓励地质调查机构优化人才结构，培育创新团队；鼓励多学科联合进行科研创新，与科研教育机构合作；提升地质调查科技装备保障水平；鼓励积极开展地质调查工作领域国际交流与合作等。地质调查工作需要在法治轨道上进行，地质调查立法是支撑地质调查工作高效高质推进，进而实现中国式现代化、高质量发展的法治因应。然而，审视立法现状发现，我国地质调查立法制度供给不足。具体而言，现有规范存在内容不完备且碎片化、立法效力层级低、立法功能失衡的缺陷。建议采取“嵌入式立法”“专门立法”两种立法模式双线并行的立法路径。一方面，有序开展嵌入式立法，将地质调查工作的业务相关规范、地质环境要素保护相关规范适时融入相关的重点领域立法中，进行系统性布局，以积累制度基础。另一方面，积极筹备地质调查专门立法，找准立法定位，厘清立法思路，综合考虑事业法、组织法、地质环境要素保护法三个层面进行制度构建。需要注意的是，地质调查工作涉及多学科知识，需要多学科交叉融合支撑，地质调查立法理论研究仍有待学界和业界共同努力关注和推进。作者简介：宦吉娥（1980—），女，湖北省保康县人，中国地质大学（武汉）公共管理学院、自然资源部法治研究重点实验室副教授，法学博士，主要研究方向为宪法学与行政法学、自然资源法学。
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